AMÉRIQUE DU NORD BRITANNIQUE (ACTE DE L’)

AMÉRIQUE DU NORD BRITANNIQUE (ACTE DE L’)

Le mode actuel de gouvernement au Canada a été établi en 1867 par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, qui est une loi du Parlement du Royaume-Uni réunissant le Haut et le Bas-Canada (aujourd’hui Ontario et Québec), la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, et prévoyant, en même temps, l’adhésion future des autres provinces.

Le Manitoba a joint la Confédération en 1870, la Colombie-Britannique en 1871, l’île du Prince-Édouard en 1873, l’Alberta et la Saskatchewan en 1905, et, finalement, Terre-Neuve en 1949. Le Canada comprend actuellement dix provinces et deux territoires fédéraux.

La Constitution actuelle du Canada fut la première expérience de type fédéral dans l’histoire de l’Empire ou du Commonwealth des nations britanniques, et venait après plusieurs autres constitutions, dont l’Acte d’union de 1840.

Depuis plusieurs années, on agitait la question de la fédération des colonies britanniques de l’Amérique du Nord. Les délégués des trois provinces maritimes se réunirent à Charlottetown le 1^er septembre 1864, et le Canada-Uni y envoya des délégués. L’idée d’englober toutes les colonies fit son chemin et, à Québec, le 10 octobre 1864, s’ouvrit une autre conférence où les délégués des deux Canadas, de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’île du Prince-Édouard et de Terre-Neuve discutèrent du projet. On adopta alors les soixante-douze résolutions.

Les délégués des deux Canadas, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick se réunirent à Londres, en décembre 1866, et y adoptèrent les résolutions de Londres qui furent à l’origine de l’Acte de 1867. Le projet de Constitution suscita peu d’intérêt à la Chambre des communes. Introduit le 21 février, il reçut la sanction royale le 29 mars et entra en vigueur le 1^er juillet 1867.

Le mot «Confédération» est une désignation inappropriée, car il s’agit, en réalité, d’une union fédérative, et la constitution établit un gouvernement central chargé de régler les questions essentielles au développement, à la permanence et à l’unité du pays, et des gouvernements provinciaux chargés de s’occuper des problèmes régionaux qui sont naturellement de leur compétence.

1. L’Acte de 1867 consacre-t-il un pacte?

On a beaucoup discuté la question de savoir si l’Acte de l’Amérique du Nord britannique est un pacte ou non. Ce problème a été débattu par les spécialistes du droit constitutionnel et, dans une grande mesure peut-être, par les hommes politiques. Rigoureusement parlant, il est impossible de dire que l’Acte de l’Amérique du Nord britannique est un pacte, puisqu’il s’agit d’une loi adoptée par le Parlement de Westminster dont la souveraineté est entière. Par ailleurs, cet acte ne saurait actuellement être modifié sans le consentement du Canada, et il reste basé sur une entente intervenue entre les diverses colonies de 1867. Il importe de rappeler ici que les résolutions de Québec et de Londres constituaient un compromis, et la Constitution canadienne est, à quelques changements près, une réédition de ce compromis.

Comme les diverses provinces ou colonies (comme on les appelait alors) étaient soucieuses de conserver leur autonomie, il avait été décidé de constituer une union fédérative plutôt qu’une union législative. Le Bas-Canada (Québec) ne pouvait consentir à une union où les habitants de cette province seraient devenus une minorité et auraient couru le risque de perdre à la fois leur culture, leur langue, leur droit civil et les traditions auxquelles ils étaient attachés à bon droit.

Une constitution écrite et non écrite

L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, passé en 1867 par le Parlement du Royaume-Uni, constitue la plus importante partie de la Constitution écrite du Canada. De nombreux amendements à cette loi ont été apportés par Westminster depuis et font également partie de la Constitution écrite du Canada. Il faut y ajouter l’important Statut de Westminster de 1931, qui a reconnu la souveraineté extérieure du Canada et son droit de légiférer sans entraves. Les autorités fédérale et provinciales ont également apporté des modifications dans le domaine de leur constitution propre.

Une partie importante de la Constitution canadienne n’est pas écrite. Ainsi, par exemple, le principe du gouvernement responsable, en vertu duquel l’exécutif qui ne possède plus la confiance de la Chambre des députés doit offrir sa démission, n’est pas inscrit dans la Constitution. Il s’agit là de l’une de ces conventions constitutionnelles qui régissent la pratique du gouvernement canadien.

2. Principes directeurs de la Constitution canadienne

Aux termes de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867, le Canada est une monarchie constitutionnelle, à forme fédérative, et à caractère parlementaire.

Les principes directeurs sur lesquels repose ce mode de gouvernement sont clairement définis dans les résolutions de Québec de 1864, où les délégués énoncent leur préférence pour une fédération composée d’un gouvernement central exerçant des pouvoirs d’ordre général sur tous les membres de l’Union, et de gouvernements provinciaux ayant la direction et la gestion des affaires locales, chaque gouvernement devant être dirigé en conformité avec les institutions parlementaires britanniques. La loi de 1867 renfermait à l’origine 147 articles, répartis en 11 titres, qui traitent, entre autres choses, de l’Union qui est constituée, du pouvoir exécutif fédéral, du pouvoir législatif fédéral, des constitutions provinciales, du partage des compétences législatives entre le pouvoir central et les provinces, du système judiciaire, des revenus, des dettes, de l’actif et des impôts, enfin de diverses autres dispositions.

Le pouvoir exécutif fédéral

En pratique, le pouvoir exécutif est exercé par le cabinet qui est le comité actif des membres du Conseil privé du Canada, lequel constitue l’autorité responsable chargée de conseiller le représentant du souverain, c’est-à-dire le gouverneur général du Canada. Le chef du parti au pouvoir devient Premier ministre, et c’est lui qui est le chef du gouvernement. Sur invitation du gouverneur général, il forme son cabinet.

Les fonctions du gouvernement général ont subi des changements considérables depuis 1867: ses pouvoirs ont diminué peu à peu si bien qu’il n’est de nos jours ni gouverneur, ni général, mais plutôt un représentant décoratif à qui on devrait donner le nom de vice-roi.

À mesure que l’autonomie du pays augmentait, les pouvoirs de gouverneur général se sont graduellement amoindris. En résumé, nous pouvons dire que le gouverneur est aujourd’hui le représentant personnel de la reine au Canada, et non plus l’agent du gouvernement de Sa Majesté en Grande-Bretagne. Au moment de sa nomination, le gouvernement du Canada choisit son propre candidat que, de par la Constitution, la reine est tenue d’accepter. Il s’agit tout simplement de l’application du principe de la responsabilité ministérielle. Il s’ensuit que le gouverneur général, ainsi choisi, exercera le pouvoir exécutif d’après l’avis de ses ministres responsables mais, cela va de soi, au nom de la reine. Le gouvernement de la Grande-Bretagne n’intervient en aucune façon. La reine du Royaume-Uni est également reine du Canada.

Le pouvoir législatif fédéral

L’article 17 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique stipule que: «Il y aura, pour le Canada, un Parlement composé de la reine, d’une Chambre haute appelée Sénat, et d’une Chambre des communes.» La Chambre haute compte actuellement 102 sénateurs, tandis que la Chambre des communes se compose de 265 députés, en conformité de l’amendement apporté en 1952 à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Les sénateurs sont nommés par le gouverneur général, sous le grand sceau du Canada; ils doivent être sujets britanniques, avoir au moins trente ans, être domiciliés dans la province qu’ils sont appelés à représenter, et y posséder des biens-fonds, libres de toute charge, d’une valeur de 4 000 dollars.

L’Acte contient également des dispositions concernant les vacances du Sénat, le choix du président du Sénat, la constitution de la Chambre des communes et l’élection des députés; il détermine le mode d’élection du président (speaker) de la Chambre, le règlement intérieur et le quorum, le mode de votation, la durée de chaque législature, la représentation à la Chambre basse et son accroissement. L’Acte décrète que les projets de loi ayant pour objet d’affecter une partie quelconque du revenu public ou d’établir une taxe ou un impôt seront présentés d’abord à la Chambre des communes, et que toute demande de crédits doit, en premier lieu, être recommandée à la Chambre par message du gouverneur général.

Les articles suivants portent sur la sanction royale des projets de loi adoptés par les deux Chambres et sur le droit pour Londres de désavouer les lois fédérales déjà adoptées; ce pouvoir de désaveu est tombé en désuétude.

Constitutions provinciales

Le titre V de l’Acte a trait aux constitutions provinciales, qui sont, en somme, à l’image de la Constitution fédérale, le lieutenant-gouverneur prenant la place du gouverneur général. Cependant, de nos jours, les parlements des provinces, à l’exception du Québec, n’ont plus que la Chambre basse ou Assemblée législative; dans le Québec, il y a une Assemblée législative et un Conseil législatif, ce dernier correspondant au Sénat fédéral.

Le partage des compétences législatives

Le titre VI établit le partage des compétences législatives. Ce qui caractérise avant tout une union fédérale, c’est la répartition des compétences législatives entre le gouvernement de l’ensemble de l’Union et les différentes parties qui la composent.

Aussi la Constitution canadienne confère-t-elle au Parlement central d’Ottawa l’autorité sur les questions d’ordre général ou national et aux législatures provinciales la direction des affaires d’intérêt provincial ou local. L’article 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique accorde, notamment, au parlement du Canada, le pouvoir exclusif de légiférer dans les domaines suivants: la réglementation du commerce, l’assurance-chômage, le prélèvement de deniers par tous modes de taxation, l’administration des postes, la défense nationale, la navigation, les pêcheries côtières et intérieures, l’émission et la frappe de la monnaie, les opérations bancaires, les poids et mesures, les lettres de change, la faillite, les brevets d’invention et les droits d’auteur, les Indiens, la naturalisation, le droit criminel et les pénitenciers, le mariage et le divorce; la compétence résiduelle appartient également au pouvoir central du Canada. Le pouvoir central et les gouvernements locaux ont certains pouvoirs concurrents, comme l’agriculture et l’immigration; de plus, la Constitution autorise le gouvernement fédéral à désavouer toute loi d’un parlement provincial, pourvu que ce soit dans le délai d’un an après la réception du texte transmis par le gouvernement de la province.

De leur côté, les parlements provinciaux ont le pouvoir exclusif de faire des lois en certaines matières énumérées à l’article 92, la première étant l’amendement de la constitution de la province (pouvoir que possède le Parlement fédéral en son domaine propre, depuis 1949); les provinces peuvent, en outre, prélever des impôts directs dans les limites de leur territoire, assurer la création et l’exercice de fonctions provinciales, administrer et vendre les terres publiques de même que le bois et les forêts qui s’y trouvent, établir, entretenir et administrer les prisons, les hôpitaux, les asiles, les hospices situés dans la province; elles ont aussi juridiction sur les institutions municipales dans leur territoire, les établissements de commerce et les débits de boissons, les travaux et ouvrages de caractère local, la constitution des compagnies pour des objets provinciaux, l’administration de la justice sur leur territoire, et, ce qui est de la plus haute importance, la propriété et les droits civils, et enfin une compétence résiduelle dans les questions de nature purement locale et privée. Une autre prérogative très appréciable des provinces, c’est leur pouvoir en matière d’enseignement. Les dispositions qui s’y rapportent font l’objet d’un article distinct, l’article 93, dont le début est ainsi conçu: «Dans chaque province, la législature aura le droit exclusif de légiférer sur l’enseignement.» Cet article comporte, cependant, plusieurs réserves relatives aux droits et privilèges des écoles confessionnelles et aux droits dont jouissaient les écoles des minorités dans chaque province, au moment de la Confédération, et ce pour la protection des minorités.

Le pouvoir judiciaire

Les articles 91 (27), 92 (14), et le titre VII traitent du pouvoir judiciaire. L’administration de la justice dans la province est une prérogative provinciale (92-14); la procédure criminelle est la juridiction fédérale (91-27). Cependant, les juges des tribunaux provinciaux les plus importants sont nommés par le gouverneur général; c’est l’autorité centrale qui assume le coût de leurs traitement, pension et allocations. Les tribunaux fédéraux sont créés par le Parlement central et les juges sont nommés par le gouverneur général: leurs traitement et pension sont assumés par le pouvoir fédéral. Enfin, l’article 99 assure l’indépendance des juges. L’article 101 prévoit l’établissement d’une Cour suprême pour tout le pays et la création d’autres tribunaux fédéraux.

Dispositions financières

Le titre VII est consacré aux revenus, dettes, actifs et taxes. L’article 102 prévoit la création d’un fonds du revenu consolidé d’où sont tirées les sommes affectées au service public du pouvoir central. Ce titre VIII définit, en outre, les relations financières entre le Canada et ses provinces, fixe le montant des subventions à verser aux provinces et détermine les conditions relatives aux dettes des gouvernements central et provinciaux, aux modes de paiement et à l’application des lois de douane et d’accise.

Droits linguistiques

Le titre IX est consacré aux dispositions diverses. L’une de ces dispositions a trait à la langue. Les lois fédérales et québécoises sont édictées en français et en anglais; l’usage de l’une ou l’autre langue est facultatif au Parlement canadien et dans la législature québécoise. Les plaidoiries devant les tribunaux fédéraux et québécois peuvent être prononcées dans l’une ou l’autre langue.

3. Évolution de la Constitution

La Constitution du Canada a de plus en plus ressemblé à un compromis que la province francophone du Québec considérait comme un mal à réformer d’urgence. Le 20 mai 1980, pourtant, le gouvernement du Parti québécois de René Lévesque, alors dominé par les indépendantistes modérés, échoue à faire triompher son référendum sur la «souveraineté-association»: celle-ci aurait conféré au Québec, après négociations, un total contrôle sur ses lois, ses finances et ses relations extérieures, tout en préservant une union économique et monétaire avec les autres provinces. Une majorité de 59,36 p. 100 des votants rejeta ce qui aurait manifesté une claire volonté de rupture du pacte fédéral.

Par ailleurs, l’affaiblissement du Commonwealth, dont le Canada pense un moment, dans les années 1970, pouvoir assumer la direction à la place d’une Grande-Bretagne «européisée», et une certaine distanciation d’avec la métropole ont fait paraître anachronique, aux yeux de Canadiens de toute région et de tout parti, l’obligation de solliciter du Parlement de Westminster l’autorisation d’amender la loi fondamentale. D’où l’idée de «rapatrier» la Constitution et de ne faire dépendre ses modifications que des instances nationales. Cette dernière opération se heurtait paradoxalement aux craintes des Québécois d’être les victimes de la majorité anglophone. Il faut attendre novembre 1981 pour qu’un accord intervienne entre le gouvernement fédéral de Pierre Elliott Trudeau et toutes les provinces, sauf le Québec, sur le projet de «rapatriement». Pour rassurer les esprits inquiets, il fut aussi décidé qu’une Charte des droits et libertés serait incluse dans la Constitution: elle devait garantir les libertés fondamentales, les droits démocratiques, la sûreté des personnes (y compris le droit d’être jugé par un jury dans tous les cas correctionnels ou criminels exposant à une peine égale ou supérieure à cinq années d’emprisonnement), l’absence de toute discrimination raciale, ethnique, religieuse, liée au sexe ou à des handicaps physiques ou mentaux. Le 9 décembre, la résolution conjointe des deux chambres du Parlement canadien sollicitant le transfert de la Constitution est présentée à la reine.

Le Parlement de Westminster ayant donné son accord le 29 mars par le Canada Act , la Constitution devient réellement «canadienne» par la signature du Constitution Act , le 17 avril 1982, au cours d’une cérémonie publique à Ottawa, par la reine Élisabeth II.

Malgré la crise que traverse le mouvement indépendantiste québécois, les francophones de la province s’inquiètent des progrès de la langue anglaise dans la Fédération tout comme de l’américanisation de la culture et de l’économie, cette dernière étant liée aux États-Unis par l’accord de libre-échange de 1988 entré en vigueur le 1^er janvier 1989.

Pour tenter de les rassurer, le Premier ministre fédéral, Brian Mulroney, négocie en 1987 avec les dix provinces l’accord du lac Meech: au nombre des concessions consenties au Québec, la reconnaissance du français comme «langue dominante» de la province, la nécessité d’un vote unanime des dix provinces pour tout amendement constitutionnel, une représentation améliorée desdites provinces au Sénat et à la Cour suprême, l’octroi au Québec du droit de réguler l’immigration étrangère sur son territoire (et ainsi de mieux préserver son identité).

L’accord des dix provinces était requis avant le 23 juin 1990, mais, à cette date, ni le Manitoba ni Terre-Neuve n’avaient procédé à la ratification, le Manitoba par souci de faire au préalable mieux reconnaître les droits des aborigènes. Le Premier ministre libéral du Québec, Robert Bourassa, avait fait de la ratification la condition de l’apaisement.

Depuis lors, on a cherché à tous les niveaux de nouvelles solutions. Le Québec prévoit, ultime moyen de pression, de procéder en 1992 à un référendum sur l’indépendance qui laisserait pourtant au pouvoir fédéral la responsabilité de la défense, d’une monnaie commune et des douanes.

État multiculturel et multilinguistique, sa sécurité ne dépendant en fait que de son puissant voisin américain, son économie en symbiose avec celle des États-Unis, le Canada ne paraît devoir son identité profonde qu’à l’histoire, à son statut de monarchie soumise au souverain britannique, à son appartenance au «club» des cinquante États du Commonwealth des nations. Une sécession de fait du Québec, plus assuré par ailleurs de sa singularité culturelle, risquerait d’ébranler jusqu’à l’existence de l’État canadien.

L’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 a longtemps préservé les chances d’une évolution relativement harmonieuse. La difficile révision de la Constitution révèle combien un cadre institutionnel peut contribuer à l’unité d’une nation, mais aussi combien les éveils nationaux peuvent rendre fragile la construction née d’un compromis historique.

Encyclopédie Universelle. 2012.